Independencia de las auditorías superiores en México

Abstract

En México, como en otros países, existen organismos encargados de fiscalizar los ingresos y egresos del Gobierno, para verificar que se destinen al cumplimiento de las metas programadas; dichas entidades de fiscalización también contemplan a los particulares que manejen recursos públicos. La historia de la fiscalización en nuestro país se remonta a 1524, cuando el Rey de España decidió establecer en la Nueva España el Tribunal de Cuentas con el objeto de mantener una constante vigilancia sobre los ingresos que obtenía Hernán Cortés. Este tribunal revisaba el manejo de los fondos públicos como medida de protección para los intereses de la monarquía española. Posteriormente, en la época de la lucha de emancipación, el primer documento político constitucional, denominado “Los Principios Constitucionales” del 22 de octubre de 1814, conocido como Constitución de Apatzingán, que aun cuando no entró en vigencia, se puede tomar como el primer antecedente constitucional de la facultad de examinar y aprobar la cuenta pública por parte de un órgano distinto e independiente del Poder Ejecutivo, de conformidad con lo establecido en sus artículos 113 y 114. En el México independiente, se da el segundo antecedente constitucional, al establecer en la Constitución de 1824, que es el Congreso el encargado de revisar la Cuenta Pública, independiente del Poder Ejecutivo. Por decreto del 16 de noviembre de 1824, se expidió la Ley de Arreglo de la Administración de la Hacienda Pública, instituyendo por primera vez, el órgano denominado Contaduría Mayor de Hacienda, bajo la dependencia exclusiva de la Cámara de Diputados, para ejercer su función comprobativa de la economía nacional, con el examen y glosa de las cuentas del Poder Ejecutivo. iii En la Constitución Política del 5 de febrero de 1857, se dispuso en su artículo 72, la facultad del Congreso para aprobar el presupuesto anual de gastos de la federación y para nombrar y remover libremente a los empleados de la Contaduría Mayor de Hacienda, que dependía del Poder Legislativo. El 10 de mayo de 1862, por decreto del presidente Benito Juárez, se creó la figura de Agente Especial de Negocios, anexo a la Contaduría Mayor de Hacienda, para que promoviera y diera seguimiento a los asuntos en que se interesara la Cuenta Pública de la Nación, otorgándole facultades de fiscalización y de cobranza de los créditos a favor de la Hacienda Nacional, resultantes de las consecuencias de las glosas. Los honorarios que percibía el Agente Especial por la realización de su trabajo, consistían en una cantidad proporcional al monto de los créditos que hiciera efectivos, de acuerdo con las leyes que regulaban los honorarios de los agentes de negocios en aquella época. Ya en la etapa postrevolucionaria, al expedirse la Constitución Política de 1917, se previeron en su artículo 74, como facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: a) Vigilar por medio de una Comisión Inspectora de su seno el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor; b) Nombrar a los jefes y demás empleados de esa oficina y c) Aprobar el presupuesto anual de gastos. Pero es hasta el 31 de diciembre de 1936, que el Presidente de la República promulgó el decreto relativo a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, mismo que se publicó el 13 de febrero de 1937. Dicha Contaduría Mayor de Hacienda tenía como facultad la de fiscalizar la contabilidad de las oficinas públicas ordenando las visitas de carácter especial que estimara necesarias, previa aprobación de la Comisión Inspectora de la Cámara de Diputados. iv Los antecedentes descritos, dieron lugar a la actual Auditoría Superior de la Federación, y a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ampliando el universo legal de la fiscalización gubernamental, hacia aquellos entes públicos federales que la propia norma constitucional reconoció como autónomos para el desempeño de sus funciones sustantivas. Se estableció además en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que la fiscalización superior incluye a los otros dos niveles de gobierno (estatal y municipal con sus sectores paraestatal y paramunicipal), así como a los ciudadanos y a los grupos social y privado que por cualquier forma o medio, participan, administran, manejan, intervienen, recaudan, o ejercen recursos públicos federales. De igual manera, en los Estados de la República existen órganos de fiscalización superior, denominados Contaduría Mayor de Hacienda o su equivalente, dotados de autonomía técnica y de gestión pero supeditados a los Congresos Estatales. El Congreso del Estado de Aguascalientes, conjuntamente con los ayuntamientos, como Poder Constituyente Permanente, el 10 de octubre del año 2008, reformaron la Constitución Política del Estado, para crear el Órgano Superior de Fiscalización, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión, pero bajo la vigilancia y supervisión del propio Congreso, a través de la Comisión respectiva. A nivel internacional, destacan los Tribunales de Cuentas de Alemania y de Francia; el primero es una de las instituciones independientes de este tipo más antiguas de Europa, teniendo dentro de sus funciones la de fiscalizar la cuenta pública anual, y en dicho lapso debe entregar un informe con observaciones relevantes al gobierno federal, al Parlamento y al Senado, dándolo a conocer a la prensa y al público en general; en el caso de Francia, también es una de las instituciones más antiguas de control. Esta jurisdicción administrativa es la garante del Estado de derecho por excelencia, debido a su independencia del poder político y económico; sus principales v tareas son el control de la gestión de las administraciones, de los organismos públicos nacionales de toda índole y de algunos organismos privados. En América, la experiencia de fiscalización la encontramos en diversos países a parte del nuestro. En Estados Unidos, con la Oficina de Rendición de Cuentas, la cual lleva a cabo sus funciones de control, fiscalización y evaluación de manera continua y no necesariamente periódica como ocurre en otros presidencialismos; revisa las acciones del Poder Ejecutivo durante todo el año fiscal y aunque entrega reportes anuales de su actividad, los reportes de auditoría, testimonios y demás productos se publican y entregan al Congreso de manera constante a lo largo del año. En Chile, opera la Contraloría General de la República, la que efectúa auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa; es esencialmente un organismo autónomo que goza de independencia para el ejercicio de sus funciones. No está sometido a la supervigilancia del Poder Ejecutivo ni del Congreso Nacional. Retomando el caso de México, encontramos que los esfuerzos realizados a la fecha para mejorar el procedimiento de fiscalización, aun no son los suficientes para contar con entidades fiscalizadoras plenamente independientes que puedan ejercer sus atribuciones con total imparcialidad, sin la influencia de los diferentes actores políticos, por lo que es indispensable promover reformas profundas que permitan alcanzar realmente su independencia.